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淺析用法治思維和法治方式保護洱海
——洱海保護治理現狀及對策研究
時間:2017-01-09來源:作者: 州委依法治州辦點擊:

    被譽為“高原明珠”的洱海是云南省第二大高原湖泊,位于大理白族自治州境內,跨大理市、洱源縣,湖泊面積252平方公里,屬瀾滄江——湄公河水系。洱海集城市生活供水、農業灌溉、發電、水產養殖、航運、旅游和調節氣候等多功能為一體,是大理人民的母親湖,被視為白州人民繁衍生息的搖籃。近年來,由于周邊人口壓力增大和旅游業發展,給洱海水環境保護治理帶來新的問題和挑戰,在全面進入法治時代的今天,必需樹立法治觀念運用法治思維和法治方式,采取對策和措施保護治理洱海生態環境,確保洱海生態可持續發展,為建設美麗和諧平安幸福新大理夯實基礎。
    一、洱海依法治理工作現狀
    2015年1月,習近平總書記調研視察大理以來,大理州牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,堅持綠水青山就是金山銀山、“山水林田湖”是生命共同體的理念,積極采取各種措施,精心策劃,統籌安排,狠抓落實,深入扎實開展依法治湖、科學治湖、工程治湖、全民治湖各項工作,全力以赴推進洱海保護治理工作。2015年洱海水質穩定保持Ⅲ類,有6個月為Ⅱ類,2016年1-4月為Ⅱ類,5-9月為Ⅲ類。
    (一)責任體系基本建立,各級責任目標明確。圍繞洱海主要入湖河流水質、治污措施落實、配套資金到位等指標進行嚴格考核,實行責任目標管理制度和風險抵押金制度,流域鄉(鎮)黨委、政府和縣(市)級部門簽訂了洱海流域保護治理目標責任書,建立了嚴格的責任人風險金抵押制,橫向到邊、縱向到底、明確獎懲、強化責任。嚴格按照“州級統籌,市縣為主,轄區負責,屬地管理”的原則,縣(市)委書記、縣(市)長親自抓,分管副縣(市)長和流域鄉(鎮)黨委書記、鄉(鎮)長直接負責轄區內洱海保護工作,對流域保護治理生態建設項目實行“定領導、定班子、定目標、定經費、定考核、定獎懲”,落實責任制度,強化責任抓落實。大理市和洱源縣均成立了洱海流域生態文明建設環保治安大隊,在環洱海徑流區的16個鄉鎮派出所成立環保治安中隊,全州共配備環保執法專業人員48人,形成了州、縣市、鄉鎮三級公安執法網絡。兩縣市檢察機關、審判機關也成立了相應內設機構,專門負責環境違法案件辦理,加大對環境違法犯罪案件和環境公益訴訟案件的辦理力度,不斷推進《條例》的貫徹執行。同時,通過配齊配強流域鄉(鎮)環保副鄉(鎮)長、鄉(鎮)環保服務中心工作人員以及河道協管員、垃圾收集員、濕地管理員和污水處理廠管護員,進一步充實了基層環保工作力量。
    (二)法治宣傳初見成效,依法治湖社會氛圍已基本形成。始終做到宣傳教育與洱海保護緊密結合,堅持圍繞黨委、政府中心工作,從服務社會發展全局出發,以普法宣傳為契機,圍繞“人人保護洱海”的目標,結合“法律九進”活動大力開展洱海保護治理宣傳教育活動。組織各機關單位征訂了《洱海保護管理條例》等學習教材,通過定期開展公務員洱海保護知識集中培訓和在崗自學,抓好領導干部保護洱海的意識形態教育。利用送法進鄉村活動開展多種形式的洱海保護法治宣傳。洱源縣把洱海保護法律法規知識編印成通俗易懂、形式多樣的法治宣傳資料和手冊,利用“莊稼會”、“喬鹽文化節”等會期,免費向群眾發放,收到了很好的效果。大理市洱海保護管理局組織各級各部門開展學習,發放《洱海保護管理條例》15386本,宣傳資料19457份,環保袋9000余個,共出演洱海保護文藝演出14場,日均在電視臺播放公益廣告18次以上、284輛公交車載視頻每臺日均播放30次以上。
    (三)治理網格已編織,網格化管理已成型。按照“黨政同責、屬地為主、部門掛鉤、分片包干、責任到人”的工作原則,將洱海流域的16個鄉鎮和2個辦事處、167個村委會和33個社區、29條主要入湖河流,劃分為網格責任區,由州級領導負責包鄉鎮,縣市領導包村,鄉鎮領導、村干部分層負責,1266名河道管理員、灘地協管員、垃圾收集員分區管理,形成了“五級網格化”保護治理洱海的責任體系。建立工程項目推進機制、督查考核機制和“三清潔”專項治理機制,通過網格化管理責任考核機制,嚴格落實洱海保護治理目標責任,從各個環節入手,加快洱海流域種植結構調整步伐,鼓勵扶持有機肥使用,確保了面源污染防治有效推進。嚴格管控洱海流域“兩污”排放,加快推進流域入湖水利工程,切實解決環湖排污問題。加大對洱海流域餐館、洗浴場所、賓館等服務行業的監管和整治力度,對違法經營的堅決執行“環保一票否決制”,鞏固好洱海源頭環境綜合整治成果。積極對城鄉環境污染進行監察,重點對群眾反映強烈、嚴重影響群眾健康的白色污染、噪聲、粉塵、煙塵、惡臭氣體、油煙等污染行為進行整治。對主要入洱海河道排污口進行全面排查、封堵,杜絕污水直排。對群眾反應強烈、影響社會穩定的突出環境問題認真受理,依法查處,必須做到件件有回音,事事有結果。有效遏制沿洱海偷排、亂排污水等環境違法行為,使洱海生態紅線成為高壓線。
    (四)治理法規已趨完善,依法治湖有法可依。堅持依法保護生態環境。不斷強化法治思維,優化法治環境,嚴格貫徹落實《環境保護法》,充分運用民族區域自治法賦予的立法權,從1988年頒布實施《洱海管理條例》開始,不斷結合洱海保護治理工作的新形勢和新要求,對《條例》作了3次修訂,新修訂的《洱海保護管理條例》將洱海保護管理范圍從252平方公里的湖區擴大到2565平方公里的整個徑流區。在頒布實施《洱海海西保護條例》、《濕地保護條例》等地方性法規的基礎上,2016年又頒布實施了《水資源保護管理條例》,并出臺了洱海流域水污染、農業面源污染防治、水政、漁政、灘地、垃圾、濕地等7個配套實施辦法,使洱海保護治理法規體系更加完善,為洱海保護治理提供了有力的法律武器。建立聯合聯動執法機制。打破層級限制、部門限制、職能限制和區域限制,配齊配強執法力量和裝備,完善洱海流域環保、公安、工商聯合執法機制,行政執法與刑事司法銜接配合機制,將流域16個鄉鎮劃分為6個片區,由州、縣市領導掛鉤,整合州、縣市和鄉鎮執法力量,建立了6個洱海流域聯合聯動執法組,切實解決洱海流域多層執法、多頭執法、分散執法、執法不嚴等問題,對侵占湖面灘地、亂排污水、污染河道、私搭亂建等違法行為發現一起堅決查處一起,有力打擊了環境違法行為。
    二、存在的困難和問題
    從總體上看,洱海保護治理工作取得了階段性的成效,依法治湖對促進洱海治理保護進入法治化、常態化、規范化起到了重要的作用。但同時,洱海目前正處于富營養化初期和保護治理的“拐點”,洱海保護治理工作不進則退、不治則污、不嚴則亂。在保護治理工作過程中還存在一些不容忽視的困難和問題,具體表現在:
    (一)洱海保護整體性認識不足。近年來,洱海保護治理工作不斷得到重視,先后編制了洱海保護治理系列規劃,打響了洱海流域環境綜合整治攻堅戰。但同時,對于全面系統思考全域保護治理工作、有效統籌推進整個洱海流域生態保護建設的認識和對工作中全局與局部、整體與部分之間關系的認識需進一步提升,洱海流域保護治理的全局統籌與規劃需不斷完善。
    (二)監督管理存在盲區。2009年以來,大理州新修訂了《洱海保護管理條例》、《蒼山保護管理條例》,頒布實施了《洱海海西保護條例》、《濕地保護條例》、《水資源保護管理條例》等地方性法規,但在貫徹落實的過程中,沒有形成較為完善的政策支撐、執法體系和落實機制,重學法輕執法、重宣傳輕落實、重形式輕效果等問題仍有存在,在聯合聯動執法工作中偏重于違法排污、建房、占灘、捕魚等方面的問題,對林地、非煤礦山等綜合執法管理不到位,導致有法不依、執法不嚴的情況時有發生。
    (三)宣傳教育不夠深入透徹。在對洱海保護治理的宣傳教育過程中,方式方法不夠豐富,內容單調,形式傳統,整體態勢仍不明顯,整體推動功能還不強,還沒有真正做到家喻戶曉,老幼皆知。
    (四)執法難以形成整體合力。目前,在洱海流域環保行政執法主體有環保、水務、國土、林業、城建、規劃、工商等部門,執法主體較多,執法權分散,職能交叉重疊,工作上出現相互推諉扯皮現象,嚴重影響執法的嚴肅性和執法的效果。
    (五)執法不嚴、不到位的情況仍有發生。因環洱海流域行政執法主體較多,水務、國土、林業、城建、規劃等相關部門職能職責相對獨立,均有相應的法律法規作為其行政執法依據,但因缺少行政執法監督的組織保障,尚未形成強有力的執法監督體系,執法監督力度不夠,導致在執法過程中行政機關相互推諉扯皮、執法不嚴、執法不到位的現象依然時有發生,在一定程度上影響了行政執法的效果。
    三、洱海保護治理對策建議
    (一)規劃先行,全面夯實依法治湖基礎。習近平總書記指出:“良好的生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉。”建設生態文明是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革,要實現這樣的根本性變革,只有依靠法治。在洱海保護治理工作中,首先應當構建保護治理預防機制,以州人民政府牽頭研究制定《大理州洱海流域保護治理總體規劃》,經州人大及其常委會審議通過后發布實施,用總體規劃統籌城市建設、環境保護、產業發展、人口發展、旅游發展、面源污染治理等內容,明確提出今后全州各區域、各部門、各行業、各方面涉及洱海保護的科學引領、目標任務、職能職責和預警評價,徹底打破行政區劃、行業界限,將洱海保護與全州各領域發展緊密結合起來,在州級層面形成關于洱海保護治理的整體布局,作為指導引領洱海保護的綱領性文件,為全面科學構建洱海保護管理運行機制奠定堅實的法治基礎。
    (二)強化監督,成立洱海保護監察執法專門機構。中國特色社會主義法律體系已建立,社會生活的方方面面都有法可依,洱海保護治理還有一系列的地方性法規,法網已織密,可以說洱海保護治理的法治體系已建立,但是,目前存在的是如何執法到位、嚴格依法辦事的問題,而執法監督是確保嚴格執法的最重要手段。法律監督雖有內在規范,監督執法在每個部門法中都有規定,但從執法實踐來看,往往存在執法不嚴或執法不作為的問題,如近期央視焦點訪談曝光大理市鳳儀鎮龍王廟箐部分砂石場非法采石、破壞森林資源,就充分說明了執法中存在的這個問題。為進一步強化行政執法監督,減少和杜絕執法不嚴、執法不到位的情況發生,要積極探索創新洱海保護行政執法監督方式,提升執法效果,發揮監督效能,建議成立大理州洱海保護監察執法局,組建專業隊伍,明晰職能范圍,專門負責對洱海保護治理中各項行政執法權行使狀況進行監察,實行程序外再監督,以解決“同體”監督難的問題,采取“雙保險”制,以應對執法不力不到位的現狀。監察重點放在行政執法是否到位、是否嚴格執法上來,以有效提升行政執法效果,旨在用嚴格的法律制度保護生態環境,對環境污染、破壞洱海生態行為“零容忍”。建立倒查機制,嚴格責任追究,對執法不嚴、執法不作為的問題進行調查,查明原因,分清責任,視其情節后果,建議監察機關作出相應處分,對存在的問題進行限期交辦整改,落實專人進行跟蹤,監督落實到位。
    (三)各司其職,發揮執法職能主體作用。我國行政執法法律體系已完備,各執法機關的職責法定,均有各自的執法程序、執法規范、執法要求、執法評價體系、執法責任追究等,不同執法機關之間不能替代執法,同時,執法是一項專業性很強的工作,需要具備一定法學專業知識的人才能做到嚴格執法,充分發揮出法律的規范作用。一是落實主體責任,全面依法行政。在洱海保護治理中涉及到的環保、洱管、水務、國土、林業、農業、住建、規劃、工商等部門,要全面執行《環境保護法》、《水污染防治法》、《城鄉規劃法》、《土地管理法》等法律法規以及《洱海保護管理條例》、《海西保護條例》、《水資源保護管理條例》等地方性法規,堅持用嚴格的法律制度保護洱海,同時,嚴格實施政府權力清單制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,依法優化和公開權力運行流程,任何時候不得法外設權,一切執法行為必須于法有據,杜絕有法不依、執法不嚴、違法不究。二是以聯合執法為補充,發揮執法聯動效能。以各司其職為前提,進一步完善洱海流域聯合聯動執法機制。針對違法排污、違章建筑、占灘、山林保護、非煤礦山整治等突出問題,加大綜合整治力度,由環保、公安、水務、國土、規劃、城建等相關部門開展聯合專項整治活動,營造整治氛圍,提升震懾效果。三是進一步加強行政執法與刑事司法相銜接。環保、洱管、國土、林業等行政執法部門要及時與公安、檢察、法院等司法機關加強溝通,嚴格貫徹落實行政執法和刑事司法相銜接制度,定期召開聯席會議、定期通報工作情況,在案件調查、證據收集、法律適用等方面加強協調和資源共享,對符合移送司法機關處理的案件,要依法及時移送,形成打擊合力,發揮刑事法律強大威懾效果。四是加大行政執法培訓力度,進一步健全行政執法人員資格制度。認真組織全州環保、洱管、國土、林業等行政執法部門的執法人員開展執法培訓、考試,并申領行政執法證,做到持證上崗。通過有針對性的執法培訓,切實提高執法人員的法律水平和執法能力,為開展行政執法奠定堅實的基礎。
    (四)全面落實網格化管理,強化責任。進一步創新洱海保護管理辦法,全面推行“黨委領導,政府組織,鎮村為主,部門掛鉤,分片包干,責任到人”的工作機制,不斷完善覆蓋洱海全流域的“五級網格化”管理責任體系,細化各級各部門職責,壓實縣市“河長”、鄉鎮“段長“、村委會(社區)”片長和“三員”責任,嚴格落實洱海保護治理目標責任制,完善考核辦法,把考核工作落細落小落實。充分發揮綜治信息化平臺的作用,以信息化為手段支撐洱海流域治理網格化責任制落實到位,多管齊下,綜合施策,強力推進以最嚴格的保護措施、最嚴格的監察執法、最嚴格的責任追究,全力抓好洱海保護治理工作。
    (五)強化宣傳,營造良好法治環境。通過深入開展法治宣傳教育,使社會主義法治精神和生態文明理念真正進社區、進農村、進機關、進學校、進企業,逐步深入人心,實現全民治湖。結合大理實際,在開展洱海保護法治宣傳中,要大力傳播和弘揚生態文明理念,動員全社會的力量保護治理洱海,不斷創新洱海保護宣傳教育方式方法,積極融入到以主流媒體為載體的宣傳報道工程中,以創建生態文明示范區為載體的精神文明創建工程中,以群眾文化活動為載體的農村宣傳教育工程中,以學校為載體的學生宣傳教育工程中,以酒店客棧為載體的旅游從業人員和游客宣傳教育工程中,以“保護洱海,志愿服務”為載體的志愿服務工程中,鞏固完善以部門和單位掛鉤聯系為重點的掛鉤包村工程中,通過創新法治宣傳方式、途徑,提高廣大人民群眾對保護洱海重要性的認識,大力營造“洱海保護、人人有責”的良好氛圍,使洱海保護與治理成為人民群眾的自覺行動。


                     

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